Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri in carica,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso i
cui Uffici ha legale domicilio in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Puglia, in persona del Presidente della Giunta
regionale in carica con sede in Bari, per la declaratoria di
incostituzionalita' e conseguente annullamento della legge della
Regione Puglia del 21 ottobre 2008, n. 31, pubblicata nel Bollettino
ufficiale della regione n. 167 del giorno 24 ottobre 2008, recante
«Norme in materia di produzione di energia da fonti rinnovabili e per
la riduzione di immissioni inquinanti e in materia ambientale», con
specifico riguardo a:
1) art. 1, per contrasto con gli artt. 3, 117, terzo comma, e
41 della Costituzione;
2) art. 2, commi 1 e 2, per contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lettera e), terzo comma, della Costituzione;
3) art. 3, per contrasto con l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione;
4) art. 4, per contrasto con l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione;
5) art. 7, comma 1, per contrasto con l'art. 117, terzo
comma, della Costituzione.
E a cio' a seguito della determinazione del Consiglio dei
ministri di impugnativa della predetta legge regionale, assunta nella
seduta del 18 dicembre 2008.
1. - Nel Bollettino ufficiale della Regione Puglia n. 167 del 24
ottobre 2008, risulta pubblicata la legge regionale 21 ottobre 2008,
n. 31, recante «Norme in materia di produzione di energia da fonti
rinnovabili e per la riduzione di immissioni inquinanti e in materia
ambientale».
Con riferimento a tale legge si riporta per completezza
espositiva, il testo degli articoli impugnati.
Art. 1
Interventi in materia di riequilibrio ambientale
1. In attuazione di quanto previsto dall'art. 1, comma 5, della
legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico,
nonche' delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti
in materia di energia,), al fine di promuovere la riduzione della
immissione in atmosfera di sostanze incidenti sulle alterazioni
climatiche indotte dalle produzioni industriali, la Giunta regionale
e' autorizzata a stipulare accordi nei quali, a compensazione di
riduzioni programmate delle emissioni da parte degli operatori
industriali, sia previsto il rilascio di autorizzazioni per
l'installazione e l'esercizio di impianti di produzione di energia da
fonti rinnovabili ovvero altre misure di riequilibrio ambientale.
Tali accordi devono espressamente quantificare le riduzioni delle
emissioni inquinanti correlandone alle potenze degli impianti di
produzione di energia da fonti rinnovabili autorizzati e devono
essere coerenti con gli obiettivi del piano energetico ambientale
regionale (PEAR).
2. Le autorizzazioni relative agli interventi previsti negli
accordi di cui al comma 1 devono essere rilasciate, anche per quote
eccedenti i limiti eventualmente posti dalla normativa regionale, in
conformita' di quanto previsto dall'art. 12 del decreto legislativo
29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE
relativa alla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti
energetiche rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita').
3. Gli accordi di cui al comma 1 sono approvati dalla Giunta
regionale previo parere delle commissioni consiliari competenti, da
esprimersi entro e non oltre quindici giorni dalla data di ricezione
del provvedimento.
Art. 2.
Disposizioni per gli insediamenti
degli impianti alimentati da fonti rinnovabili
1. E' vietata la realizzazione di impianti fotovoltaici per la
produzione di energia elettrica:
a) nelle zone agricole che gli strumenti urbanistici vigenti
qualificano come di particolare pregio ovvero nelle quali sono
espressamente inibiti interventi di trasformazione non direttamente
connessi all'esercizio dell'attivita' agricola. Sono considerati di
particolare pregio i terreni ricadenti negli ambiti territoriali
estesi (ATE) A e B del piano urbanistico tematica territoriale
«Paesaggio» (PUTT/P). Per i terreni ricadenti negli ambiti
territoriali estesi C e D per le aree di pertinenza e le aree annesse
degli ambiti territoriali distinti (ATD) del PUTT/P si applicano le
norme di piano. Sono altresi' considerati di particolare pregio i
terreni in cui risultano coltivati gli uliveti considerati
monumentali ai sensi della legge regionale 4 giugno 2007, n. 14
(Tutela e valorizzazione del paesaggio degli ulivi monumentali della
Puglia). Si applica, in ogni caso, l'art. 10 della legge regionale n.
14/2007;
b) nei siti della Rete Natura 2000 (siti di importanza
comunitaria - SIC e zone di protezione speciale - ZPS) ai sensi delle
direttive comunitarie 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992,
relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e
della flora e della fauna selvatiche e 79/409/CEE del Consiglio, del
2 aprile 1979, concernente la conservazione degli uccelli selvatici;
c) nelle aree protette nazionali istituite ai sensi della
legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette);
d) nelle zone protette regionali istituite ai sensi della
legge regionale 24 luglio 1997, n. 19 (Norme per l'istituzione e la
gestione delle aree naturali protette nella regione Puglia);
e) nelle oasi istituite ai sensi della legge regionale 13
agosto 1998, n. 27 (Norme per la protezione della fauna selvatica
omeoterma, per la tutela e la programmazione delle risorse
faunistico-ambientali e per la regolamentazione dell'attivita'
venatoria);
f) nelle zone umide tutelate a livello internazionale dalla
convenzione firmata a Ramsar il 2 febbraio 1971 e resa esecutiva dal
decreto del Presidente della Repubblica 13 marzo 1976, n. 448.
2. I comuni, con motivata deliberazione approvata dal consiglio
comunale, possono individuare parti di territorio di particolare
pregio ai sensi del comma 1, lettera a), fermo restante che, nelle
more della loro eventuale approvazione, vige il regime previsto dalla
vigente legge senza alcuna sospensione della attivita' autorizzativa.
Art. 3
Denunce di inizio attivita'
1. Per gli impianti di produzione di energia elettrica da fonti
rinnovabili di cui all'art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 387/2003, con
potenze elettriche nominali superiori a quelle previste alla tabella
A di cui all'art. 2, comma 158, lettera g), della legge 31 dicembre
2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2008), e fino a 1 MWe, da
realizzare nella regione Puglia, fatte salve le norme in materia di
valutazione di impatto ambientale e di valutazione di incidenza, si
applica la disciplina della denuncia di inizio attivita' (DIA), di
cui agli artt. 22 e 23 del testo unico delle disposizioni legislative
e regolamentari in materia edilizia emanato con decreto del
Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 e successive
modifiche e integrazioni, nei seguenti casi:
a) impianti fotovoltaici posti su edifici, esistenti o da
costruire, con destinazione civile, industriale, agricola,
commerciale e servizi, e/o collocati a terra internamente a
complessi, esistenti o da costruire, di fabbricati civili,
industriali, agricoli, commerciali e servizi;
b) impianti fotovoltaici in zona agricola, a condizione che
l'arca asservita all'intervento sia estesa almeno due volte la
superficie radiante. La superficie non occupata dall'impianto deve
essere destinata esclusivamente a uso agricolo. Gli impianti
collocati a terra in un'area agricola costituita da terreni
appartenenti a unico proprietario, ovvero costituita da piu' lotti
derivanti dal frazionamento di un'area di maggiore estensione,
effettuato nel biennio precedente alla domanda, ai fini del calciolo
della potenza elettrica massima per ricorrere alla procedura di DIA,
sono considerati come un unico impianto;
c) impianti eolici on-shore realizzati direttamente dagli
enti locali, nonche' quelli finalizzati all'autoconsumo costituiti da
un solo aerogeneratore;
d) impianti idraulici;
e) impianti alimentati a biomassa posti internamente a
complessi, esistenti o da costruire, di fabbricati industriali,
agricoli, commerciali e servizi, fermi restando i vincoli di cui
all'art. 2, comma 4, per gli impianti ricadenti in zone agricole;
f) impianti alimentati a gas di discarica, posti internamente
alla stessa discarica, esistente o da costruire;
g) impianti alimentati a gas residuati dai processi di
depurazione, posti internamente a complessi, esistenti o da
costruire, di fabbricati industriali, agricoli, commerciali e
servizi;
h) impianti alimentati a biogas, posti internamente a
complessi, esistenti o da costruire, di fabbricati industriali,
agricoli, commerciali e servizi.
2. E' comunque salva la facolta' dell'interessato di chiedere
l'autorizzazione comunale per gli interventi di cui al comma 1.
3. Nella DIA i proponenti privati sono obbligati a dichiarare, ai
sensi degli art. 46, come modificato dall'art. 49 del testo unico di
cui al decreto del Presidente della Repubblica 14 novembre 2002, n.
313, e 47 del testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di documentazione amministrativa emanato con
decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, di
avere la disponibilita' delle risorse finanziarie necessarie per la
compiuta realizzazione dell'intervento.
Art. 4
Autorizzazione unica regionale e adempimenti conseguenti
1. La convocazione della conferenza di servizi di cui
all'articolo 12 del d.lgs. n. 387/2003 e' subordinata:
a) alla produzione, da parte del soggetto proponente, di un
piano economico finanziario, asseverato da un istituto bancario o da
un intermediario finanziario iscritto nell'elenco speciale di cui
all'art. 107 del testo unico delle leggi in materia bancaria e
creditizia emanato con decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385,
come da ultimo modificato dalla lettera m) del comma 1 dell'art. 1
del decreto-legge 27 dicembre 2006, n. 297, come modificata dalla
relativa legge di con versione, che ne attesti la congruita';
b) alla produzione, da parte del soggetto proponente, di una
dichiarazione resa da un istituto bancario che attesti che il
soggetto medesimo dispone di risorse finanziarie ovvero di linee di
credito proporzionate all'investimento per la realizzazione
dell'impianto.
2. Entro centottanta giorni dall'avvenuto rilascio
dell'autorizzazione di cui all'art. 12 del d.lgs. n. 387/2003, il
soggetto autorizzato deve depositare presso la Regione Puglia -
Assessorato allo sviluppo economico e innovazione tecnologica:
a) dichiarazione congiunta del proponente e dell'appaltatore
che attesti l'avvenuta sottoscrizione del contratto di appalto per la
costruzione dell'impianto autorizzato che contiene la previsione di
inizio e fine lavori nei termini di cui al successivo comma 5, ovvero
dichiarazione del proponente che attesti la diretta esecuzione dei
lavori;
b) dichiarazione congiunta del proponente e del fornitore che
attesti l'esistenza del contratto di fornitura relativo alle
componenti tecnologiche essenziali dell'impianto;
e) fideiussione a prima richiesta rilasciata a garanzia della
realizzazione dell'impianto, di importo non inferiore a € 50,00 per
ogni kW di potenza elettrica rilasciata;
d) fideiussione a prima richiesta rilasciata a garanzia del
ripristino dello stato dei luoghi a fine esercizio dell'impianto, di
importo non inferiore a € 5,00 per ogni kW di potenza elettrica
rilasciata.
3. Gli importi da garantire con le fideiussioni di cui al comma
2, lettere e) e d), possono essere adeguati in aumento con delibera
di Giunta regionale.
4. Le dichiarazioni di cui al comma 2, lettere a) e b,), devono
essere rese ai sensi di quanto disposto dagli artt. 46 e 47 del
d.P.R. n. 4451/2000. Il mancato deposito, nel termine perentorio
indicato al comma 2, della documentazione di cui al comma 2, lettere
a), b), c) e d), determina la decadenza di diritto
dall'autorizzazione, l'obbligo del soggetto autorizzato di ripristino
dell'originario stato dei luoghi e il diritto della Regione di
escutere la fideiussione a prima richiesta rilasciata a garanzia
della realizzazione dell'impianto. La fideiussione rilasciata a
garanzia della realizzazione dell'impianto e' svincolata entro trenta
giorni dal deposito dell'atto di collaudo.
5. Il termine di inizio dei lavori e' di mesi sei dal rilascio
della autorizzazione; quello per il completamento dell'impianto e' di
mesi trenta dall'inizio dei lavori, salvo proroghe per casi di forza
maggiore da richiedersi almeno quindici giorni prima della scadenza.
Il collaudo deve essere effettuato entro sei mesi dal completamento
dell'impianto.
6. Le disposizioni di cui ai commi precedenti non si applicano
nel caso di istanze proposte da enti pubblici o da societa' con
capitale interamente pubblico.
7. Le disposizioni di cui al comma i si applicano a tutte le
procedure in corso, con esclusione di quelle relative alle istanze
per la realizzazione di impianti eolici presentate prima della data
di entrata in vigore del regolamento regionale 4 ottobre 2006, n. 16
(Regolamento per la realizzazione di impianti eolici nella Regione
Puglia), nonche' di quelle relative alle istanze per la realizzazione
di impianti da biomasse presentate prima dell'entrata in vigore del
regolamento regionale 14 luglio 2009, n. 12 (Regolamento per la
realizzazione degli impianti di produzione di energia alimentata a
biomasse), per le quali, alla data di entrata in vigore della
presente legge, non risultino formalmente concluse le conierenze di
servizi di cui all'art. 12 del d.lgs. n. 397/2003.
8. Le disposizioni di cui al comma 2 si applicano a tutte le
procedure per le quali, alla data di entrata in vigore della presente
legge, non sia ancora intervenuto il rilascio dell'autorizzazione di
cui all'art. 12 del d.lgs. n. 387/2003.
Art. 7
Norme transitorie
1. Fatto salvo quanto previsto dall'art. 2, comma 5, dall'art. 4,
commi 6 e 7, e dall'art. 5, comma 2, la presente legge si applica a
tutte le procedure in corso per le quali non risultino formalmente
concluse le conferenze di servizi di cui all'art. 12 del d.lgs. n.
387/2003, ovvero non sia validamente trascorso il termine di trenta
giorni dalla formale presentazione di dichiarazione di inizio
attivita', depositata a norma degli artt. 22 e 23 del d.P.R. n.
380/2001.
2. In ordine alla denunciata illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, si osserva quanto segue. La norma contenuta nell'art. 1,
emanata in assenta attuazione dell'art. 1, comma 5, della legge 23
agosto 2004 n. 239 (riordino del settore energetico), stabilisce che
la Giunta regionale possa stipulare e approvare accordi nei quali, a
compensazione di riduzioni programmate delle emissioni da parte di
operatori industriali, sia previsto il rilascio di autorizzazioni per
l'istallazione e l'esercizio di impianti da energie rinnovabili.
Il citato art. 1, comma 5, della legge 23 agosto 2004, n. 239,
stabilisce che «Le Regioni e gli enti locali territorialmente
interessati dalla localizzazione di nuove infrastrutture energetiche
ovvero dal potenziamento o trasformazione di infrastrutture
esistenti, hanno diritto di stipulare accordi con i soggetti
proponenti che individuino misure di compensazione e riequilibrio
ambientale, coerenti con gli obiettivi generali di politica
energetica nazionale, fatto salvo quanto previsto dall'art. 12 del
decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387». Quest'ultima norma
statale disciplina l'autorizzazione unica per l'istallazione e
l'esercizio di impianti da fonti rinnovabili e al comma 6, stabilisce
il divieto che la stessa autorizzazione sia subordinata a misure di
compensazione a favore delle regioni e delle province.
Da quanto esposto, pertanto risulta evidente che l'impugnata
norma regionale viola l'art. 1, comma 5, della legge n. 239/2004.
Inoltre, considerato che in base al disposto dei commi i e 2
dell'art. 1, le autorizzazioni sono rilasciate ai soli «operatori
industriali», di fatto si stabilisce a favore di taluni soggetti una
via parallela e diversa per l'autorizzazione alla realizzazione degli
impianti in esame, rispetto a quella prevista in via generale
dall'art. 12 del decreto legislativo n. 387 del 2003.
L'indicazione, da parte della norma statale di un procedimento
unico vale come principio fondamentale in materia di «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia»:
la disposizione, infatti, risulta ispirata alle regole della
semplificazione amministrativa e della celerita', mirando a
garantire, in modo uniforme sull'intero territorio nazionale, la
conclusione del procedimento amministrativo, con modalita' certe ed
entro un termine definito.
La norma regionale, pertanto, viola l'art. 117, terzo comma,
della Costituzione. Essa inoltre lede gli art. 3 e 41, perche' crea
una procedura che reca un vantaggio competitivo a favore di' alcuni
soggetti, non giustificato da ragioni di interesse pubblico o di
riallineamento fra concorrenti, con lesione del principio di
uguaglianza e del principio di iniziativa economica.
3. In ordine alla denunciata illegittimita' costituzionale
dell'art. 2, commi 1 e 2, si osserva quanto segue.
Tale articolo vieta la realizzazione di impianti fotovoltaici per
la produzione di energia elettrica in numerose aree, precisamente
nelle zone agricole considerate di particolare pregio, nei siti della
Rete Natura 2000 (siti di importanza comunitaria e zone di protezione
speciale), nelle aree protette regionali e in quelle regionali, nelle
oasi regionali e nelle zone umide tutelate a livello internazionale.
Al riguardo, tuttavia, va considerato che l'art. 12, comma 1, del
d.lgs. n. 387 dell'anno 2003 stabilisce che «le opere per la
realizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, nonche'
le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione
e all'esercizio degli stessi impianti, autorizzate ai sensi del comma
3, sono di pubblica utilita' ed indifferibili ed urgenti». Il
successivo comma 10, dispone che le regioni possano procedere alla
indicazione di aree e siti non idonei alla installazione di
specifiche tipologie di impianti sulla base di linee guida - volte in
particolare ad assicurare un corretto inserimento degli impianti nel
paesaggio, con specifico riguardo agli impianti eolici - approvate in
Conferenza unificata, su proposta del Ministro delle attivita'
produttive, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tUtela
del territorio e del Ministro per i beni e le attivita' culturali.
Le richiamate disposizioni statali costituiscono principi
fondamentali in materia di energia: di conseguenza, sussiste la
violazione dell'art. 117 terzo comma della Costituzione.
Inoltre, poiche' viene limitato aprioristicamente il libero
accesso al mercato dell'energia, si crea uno squilibrio nella
concorrenza fra le diverse aree del Paese e tra i diversi modi di
produzione dell'energia, in violazione dell'art. 117, comma 2,
lettera e), della Costituzione, che stabilisce la competenza
esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza.
4. In ordine alla denunciata illegittimita' costituzionale
dell'art. 3, si osserva quanto segue.
Tale articolo prevede la denuncia di inizio di attivita' (D.I.A.)
per numerosi tipi di impianto di produzione di energia elettrica da
fonti rinnovabili, tenendo conto della collocazione e delle
caratteristiche di essi. A tale riguardo l'impugnato articolo
individua alcune aree e condizioni per le quali viene aumentata la
soglia per l'effettuazione degli interventi di installazione di
impianti da fonte rinnovabile, tramite denuncia di inizio attivita'
(DIA). Esso, pero', non tiene conto della disposizione contenuta
nell'art. 12, comma 5, del decreto legislativo n. 387/2003, il quale,
al terzo periodo, stabilisce che «maggiori soglie di capacita' di
generazione e caratteristiche dei siti di installazione per i quali
si procede con la medesima disciplina della denuncia di inizio
attivita» possono essere individuate solo con decreto del Ministro
dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell'ambiente.
La norma pertanto determina una lesione di tale principio
fondamentale e quindi viola l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione.
5. In ordine alla denunciata illegittimita' costituzionale
dell'art. 4, si osserva quanto segue.
Detto articolo stabilisce una lunga serie di impegnative
condizioni alle quali subordina l'autorizzazione regionale alla
realizzazione dell'impianto, con riferimento sia alla convocazione
della conferenza di servizi di cui all'art. 12 del decreto
legislativo n. 387/2003, sia agli adempimenti successivi al rilascio
dell'autorizzazione.
La norma regionale, pero', non tiene in considerazione il
disposto dell'art. 12, comma 3, del citato decreto legislativo n.
387/2003. Quest'ultimo, infatti, prevede soltanto l'autorizzazione
unica in sede regionale (o in sede provinciale, su delega della
regione) assentita «nel rispetto delle normative vigenti in materia
di tutela dell'ambiente, di tutela del paesaggio e del patrimonio
storico-artistico». L'indicazione di tale procedimento si configura
come principio fondamentale in materia di «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia». Tale disposizione, invero,
risulta finalizzata alla semplificazione amministrativa ed alla
celerita' e a garantire, in modo uniforme sull'intero territorio
nazionale, la conclusione con modalita' certe ed entro un termine
definito del procedimento autorizzativo, alla stregua di quanto
indicato da codesta Corte costituzionale con le sentenze n. 383 e n.
336 del 2005 e n. 364 del 2006. La norma regionale, quindi, viola
l'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
6. In ordine alla denunciata illegittimita' costituzionale
dell'art. 7, comma 1, si osserva quanto segue.
Tale articolo stabilisce la disciplina transitoria, prevedendo
l'applicabilita' delle norme regionali anche alle procedure in corso
per le quali non risultino formalmente concluse le conferenze dei
servizi ovvero non sia validamente trascorso il termine di trenta
giorni dalla formale presentazione di dichiarazione di inizio
attivita'.
Cosi' disponendo, tuttavia, tale articolo viola l'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, perche', attribuendo efficacia retroattiva
alla legge regionale per i procedimenti pendenti, modifica le
condizioni per l'autorizzazione degli impianti e lede, di
conseguenza, il principio fondamentale fissato dal comma 4 dell'art.
12 del d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, che, in materia di
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», fissa
in centottanta giorni il termine massimo per l'autorizzazione delle
installazioni.